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檢察理論創新:在社會發展大局中肩負時代使命
時間:2019-09-23  作者:許慧君  新聞來源:人民檢察  【字號: | |

檢察理論創新:在社會發展大格局中肩負時代使命

——第二十屆全國檢察理論研究年會暨中國法學會檢察學研究會年會綜述

許慧君

  

    7月21日,由最高人民檢察院主辦、四川省人民檢察院承辦的“第二十屆全國檢察理論研究年會暨中國法學會檢察學研究會年會”在四川省成都市召開,會議的主題是“新時代檢察理論的創新發展”。本次年會是在新中國成立七十周年之際和全面深化司法體制改革背景下,在新時代檢察工作創新發展的重要時期,舉辦的一次具有里程碑意義的理論總結和學術交流活動。最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍出席會議并講話。中國法學會黨組書記、常務副會長陳訓秋到會致辭。檢察系統代表和學界知名專家發表演講。來自最高檢、全國各地檢察機關、科研院校及新聞出版單位代表共130人參加會議,圍繞檢察理論研究的時代使命、基本要求、重點內容和整體性工作格局進行深入研討、廣泛凝聚共識,并對當前檢察改革與發展中的一些熱點與疑難問題提出了鮮明觀點。

一、關于檢察理論研究肩負的時代使命
  檢察工作全面協調充分發展是檢察機關適應新時代更高更嚴要求對檢察事業總體布局作出的重大發展與創新,亟須檢察理論研究的支撐與引領。在新的歷史方位和時代背景下,檢察工作全面協調充分發展充滿機遇和挑戰:隨著意識形態領域的斗爭更加尖銳復雜,如何在檢察工作中樹牢中國特色社會主義法道路自信、理論自信、制度自信和文化自信,彰顯中國特色社會主義檢察制度的優勢;隨著社會主要矛盾發生變化,檢察機關如何主動適應、跟上人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面提出的更高需求,與時俱進地做好為民實事;隨著“四大檢察”監督格局確立、定型,如何相應實現“做優、做強、做實、做好”的履職目標,提供更實更優法治產品、檢察產品;隨著司法檢察改革向縱深推進,如何指導、促進改革舉措落地見效、如何建立配套機制等等。為這些攸關檢察工作創新發展的命題提供充足的理論供給,正是檢察理論研究迫在眉睫的時代使命。

  

    二、關于開展檢察理論研究的基本要求
  檢察理論研究要立足發展完善中國特色社會主義檢察制度的目標框架,不斷增強理論自信和戰略自信。要堅持正確政治方向,用馬克思主義立場、觀點、方法分析和解決檢察工作發展中的問題,用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導研究。要堅守人民立場,堅持以人民為中心的研究方向,著眼人民群眾關心關注的檢察實踐問題,回應人民群眾的普遍關切。要堅持實踐和問題導向,始終圍繞檢察實踐開展研究,從中發現檢察監督辦案中的真問題,從理論上深加闡釋、精予指引,使理論研究真正“接地氣”。要做到兼收并蓄,按照習近平總書記“借鑒國外有益法治經驗,但決不照搬外國法治理念和模式”的要求,從深層次吸收借鑒先進、優秀的法治文明和法律智慧,并積極適應、主動融入文明交融的發展大勢。

 

    三、關于檢察理論研究亟須關注的重點內容
  檢察理論研究要有的放矢、重點突出,為更好服務國家經濟發展和全面依法治國實踐及時提供有針對性的理論支持。要加強司法檢察理念研究,理念是引領辦案的思想和靈魂,把理念論清楚、搞端正,理論研究、檢察工作才有方向。對于新一屆最高檢黨組提出的創新發展工作理念,包括轉隸就是轉機,在監督中辦案、在辦案中監督,雙贏多贏共贏,“四大檢察”“十大業務”全面協調充分發展等等,要繼續加以闡釋、深入探究。要加強檢察基礎理論研究,面對世情、國情、社情的深刻變化和檢察制度新的轉型,要積極回應與檢察工作息息相關的基礎性、戰略性問題,在社會政治、經濟和司法制度的更大格局中探尋檢察工作創新發展的科學途徑。要加強檢察改革和發展研究。改革的深化,要求理論研究從宏大敘事為主向結合微觀專題研究轉變,深化對相關制度操作和運用的研究,推動檢察改革不斷向縱深發展。要加強檢察實務和實用研究。“四大檢察”“十大業務”中有很多需要研究的問題,無論是體系化的完善創新還是制度化的落地見效,都不能留有檢察理論研究的盲區。

 

    四、關于形成檢察理論研究的整體性工作格局
  檢察理論研究是一項系統工程,需要強有力的整體性工作格局。要在張軍檢察長提出的“五個結合”的基礎上,進一步落實、深化,促進檢察理論研究整體性工作格局的形成并發揮實效。檢察理論研究主責在檢察機關,各級院黨組要高度重視,構建全員參與的調查研究工作機制,讓檢察人員成為檢察理論研究的主體;上級院要組織力量牽頭開展研究,最高檢主管部門、各專業委員會要發揮好統籌作用,各級檢察機關還應切實加強經費等檢察理論研究保障工作。同時,檢察理論研究也要融合法學界和其他政法系統的研究力量,與之建立無縫銜接戰略合作機制。目前最高檢已與多個高校共建研究中心,也與法學期刊建立起經常性聯絡機制和信息交換機制,最高檢、省級院也建立了相關的專家咨詢委員會,要更實、更好地發揮這些平臺的作用,使之成為檢察理論研究的孵化器。在挖掘自身潛力與借助外腦過程中,領導班子和領導干部要以上率下、帶頭辦案、帶頭研究,各省級院都要成立檢察理論研究領導小組,組織領導本省范圍內的檢察理論研究工作。除此之外,還要特別注重專家型檢察官、檢察理論研究人才培養,搭平臺、建機制、強隊伍,營造更好的檢察理論研究氛圍。

 

    五、關于檢察改革與發展的一些熱點與疑難問題
  (一)關于堅守客觀公正立場
  清華大學法學院教授張明楷基于對內和對外兩種視域闡述了“檢察官堅守客觀公正立場”在刑法適用中的豐富內涵。對內而言,堅守客觀公正立場要求檢察官改變就是訴、就是追、就是重懲的片面履職思維。不能為了辦案而辦案,為了處罰而處罰。處罰不是越多越好、越重越好。刑罰的目的是預防犯罪、減少犯罪。對外而言,堅守客觀公正立場要求檢察官對“客觀公正”有更寬廣的理解。“客觀公正”有可能就存在于對檢察辦案的“說三道四”中。前不久關于正當防衛的一些案件,正是老百姓發表了看法,幫助檢察機關樹立了正確處理正當防衛案件的一些信息。在某種意義上來說,老百姓就是在普及自然法,普及“活生生的正義”。所以檢察官要善于傾聽民意、體察民情,不能自說自話,更要避免機械司法。
  清華大學法學院教授周光權則通過舉例,提出在刑事訴訟程序中具體踐行“客觀公正立場”的意見和建議。如檢察長在列席審委會發表意見時,也要體現被告人及其辯護人的意見,使審委會可以作出公正、全面、中立的判斷。又如,檢察官在撰寫不認罪案件的起訴書時,要避免提及前科事實。將前科事實放在書面量刑建議中或留待庭審量刑環節發表。原因在于,定罪是基于行為人的行為有社會危害性,前科可以作為從重處罰的依據,但從重處罰的前提是要定罪。審慎評價前科事實更符合現代法治理念
  (二)關于檢察機關在刑事訴訟中的主導作用
  最高檢第一檢察廳廳長苗生明提出,檢察機關在刑事訴訟中的主導作用主要表現在三個方面:一是追訴標準的主導。檢察機關通過發布政策意見、核準追訴、個案裁量等方式,體現規制犯罪追訴標準的主導性。我國目前采取行政處罰與刑事處罰二元處罰體制,在檢察機關的主導下明確追訴標準,能夠為行政處罰與刑事司法劃定明確界限。二是證明活動的主導。檢察機關通過制定證據標準和取證要求,對于證據的收集、審查和運用具有主導作用。三是訴訟程序的主導。認罪認罰從寬制度推行以來,檢察機關通過與犯罪嫌疑人的認罪認罰協商,對簡易程序、速裁程序、普通程序等訴訟程序的選擇發揮著主導作用。此外,檢察機關作為法律監督機關,不僅可以依照當事人的申請啟動監督程序,也可以依照職權啟動監督程序,及時進行監督糾正。檢察機關在刑事訴訟中承擔主導責任并不意味著“高人一等”,也不意味著權力的無限擴張,而是要按照法定的范圍和標準行使權力,保持訴訟結構的穩定和平衡。
  (三)關于認罪認罰從寬制度
  中國人民大學法學院教授陳衛東認為,目前對認罪認罰從寬制度的理解和貫徹沒有到位,適用比例有待提高。認罪認罰從寬制度的立法初衷是借鑒辯訴交易的控辯協商內容,解決我國案多人少矛盾加劇等問題,提高辦案效率;認罪認罰從寬制度的精神實質是法律賦予犯罪嫌疑人、被告人的一項權利,應當充分尊重和聽取犯罪嫌疑人、被告人及其辯護人的意見。關于對這項制度的貫徹,提出兩個觀點:一是量刑建議要兼具確定性與開放性;二是認罪認罰從寬在偵查、起訴到審判任何一個階段都可以適用,并且適用越早,從寬幅度應當越大。
  (四)關于民事檢察工作
  中國人民大學法學院教授湯維建對民事檢察工作進行了全面分析,認為2012年民事訴訟法修改使民事檢察工作達到了新的高度,但在之后的司法實踐中也出現一些問題。比如,在對生效裁判文書、調解書的監督方面,受案數、監督數等有所下降;對法院的執行監督偏少;等等。對此,提出四個發展路徑和“10+1”創新機制。四個發展路徑分別是:第一,堅持全面監督。包括鞏固訴后監督、聚焦訴中監督、開拓訴前監督、強化執行監督、重視調解監督、探索訴外監督。第二,完善協同監督。有三個要求:一要改對立為對話,檢察機關提出堅持雙贏多贏共贏就是如此;二要改絕對監督為相對監督,遵循“相對合理主義”;三要改唯一為多元,檢察監督要和其他監督形成合力。第三,堅持精準監督。不僅要數量而且要質量,當然也要避免選擇監督的情況出現。第四,創新監督方式。包括理念創新、體制創新、機制創新等等。所謂“10+1”創新機制,包括:第一,建立民事檢察案件律師強制代理制度;第二,建立民事檢察案件立案登記制度;第三,建立民事檢察案件程序分流機制;第四,建立民事檢察案件監督的遞進機制;第五,建立民事檢察案件的聽證機制;第六,建立民事檢察案件息訴調解機制;第七,建立民事檢察案件公開透明機制;第八,建立民事檢察案件深度介入機制;第九,建立民事檢察案件質量控制機制;第十,建立民事檢察案件銜接轉換機制。另外,要建立再審案件一元化檢察申訴機制。
  最高檢第六檢察廳廳長馮小光從理念引領、實現路徑和制度保障三個方面提出關于加強民事訴訟精準監督的具體建議:第一,民事訴訟精準監督要厘清五個關系。一是厘清權力監督與權利救濟的關系。民事訴訟監督的本質是檢察機關對人民法院行使審判權的監督,不是對當事人私權利的救濟。二是厘清對事監督與對人監督的關系。民事訴訟精準監督必須堅持對事監督與對人監督相結合。三是厘清辦案數量與辦案質效的關系。要通過“擠水分”達到辦案數量與辦案質效的有機統一,對不支持監督案件的價值也不能予以否定。四是厘清個案監督與類案監督的關系。民事訴訟精準監督在性質上屬于個案監督,精準的個案監督可以發揮對類案的案例指導作用,也可以通過對同類案件或同類問題進行研究,并以類案檢察建議的方式進行監督。五是厘清監督與支持的關系。民事訴訟精準監督寓支持于監督之中,在監督中支持,在支持中監督。第二,民事訴訟精準監督要依循合理的實現路徑。一是科學界定監督標準。民事訴訟精準監督應當堅持法定性標準與必要性標準相結合。二是合理設置民事訴訟精準監督的監督方式。對抗訴、再審檢察建議、檢察建議的適用范圍進行區分。三是建立健全民事訴訟精準監督的工作機制。包括檢察一體化工作機制、科技借助工作機制以及借助“外腦”工作機制。第三,民事訴訟精準監督要建立健全制度保障。一是針對監督效果,建立案件跟蹤監督制度,健全案件跟進監督制度。二是針對檢察機關調查核實權,在立法中予以保障。三是針對制度運行,建立修改完善案件受理制度,明確將虛假訴訟監督列入依職權監督的范圍;進一步理順案件審查辦理機制,建立案件繁簡分流工作機制;將復查案件的啟動方式設置為依職權,取消依申請的啟動方式;嚴格提請抗訴案件辦理程序,適當引入專家委員會制度;增加民事訴訟類案監督的相關規定,突出民事訴訟監督案件的辦理效果;明確跟進監督案件的啟動和辦理程序等等。
  (五)關于行政檢察工作
  最高檢第七檢察廳廳長張相軍從制度內涵與外延、職權配置和運行規律以及參與社會治理的路徑著手,構建行政檢察理論體系。首先,關于行政檢察的內涵與外延。行政檢察制度的內涵與外延的研究不應局限于訴訟,要在整個國家權力監督體系中尋找檢察機關在推動法治政府建設中的應有定位。科學界定檢察權與行政權的關系,實現檢察監督與其他監督制度協調共生、相互支撐。其次,關于行政檢察職權配置和運行規律。對行政檢察職權配置和運行規律的把握有賴于對行政訴訟規律的深化認識。行政訴訟本質上是一身兼具三重身份的制度,既是解決行政爭議的訴訟制度,也是對行政行為進行司法審查的行政法制監督制度,還是對合法權益受到侵犯的行政相對人進行救濟的行政法律救濟制度。行政訴訟監督既要遵循與其他監督相同的理念,還有其獨特的理念,包括:第一,能動監督理念。要在監督程序啟動和監督工作方法上更加主動地履行職責。第二,穿透式監督理念。要注意透過審判行為與審判結果去監督行政行為的合法性,透過行政行為審查相應的行政法律關系的正當性。第三,系統監督理念。要平衡多重利益、多重價值、多重目標,更好地協調與審判機關、行政機關及行政相對人的關系。最后,關于行政檢察參與社會治理。提出檢察機關要主動融入共建共治共享社會治理新格局,一要堅持和發揚新時代楓橋經驗。加強檢察監督與其他行政糾紛解決機制有機銜接、互相協調,同時在辦理行政訴訟監督案件時加強對行政行為合法性的審查。二要建立行政訴訟年度報告制度。對行政訴訟監督情況進行全面梳理分析,向法院和行政機關通報,向黨委、人大報告。三要結合辦案促進依法行政和社會治理。對于在訴訟監督中發現的行政執法行為違法或不規范的問題,檢察機關直接向行政機關提出檢察建議。四要推行不支持監督申請案件公開聽證和檢察宣告制度。做好檢察環節疏導情緒、釋法說理、息訴罷訪、維護穩定工作,有效化解行政爭議和矛盾糾紛。
《法學評論》主編、武漢大學法學院教授秦前紅重點闡釋了將開展對行政規范性文件和行政審判規范性文件的監督,作為行政檢察制度創新的重要突破口。認為其正當性在于:一方面,檢察機關作為法律監督機關的憲制地位,其核心功能是維護法治的統一。要防止以行政規范性文件、行政審判規范性文件的名義破壞法制統一現象的發生,對此,檢察機關理應擔當起監督職責。另一方面,檢察機關對規范性文件備案審查的提起權,可以通過對憲法有關檢察機關性質地位的條款進行目的解釋合法推出。在理論研究成熟的情況下,可以通過憲法、法律解釋等規定來進行制度安排。
  (六)關于公益訴訟檢察工作
  最高檢第八檢察廳廳長胡衛列從認知維度、制度特征和理論體系三個方面對檢察公益訴訟的“中國特色”進行深入思考。首先,關于認識檢察公益訴訟的三個維度。一是國家治理和社會治理體系建設決定著檢察公益訴訟的政治基礎和時代要求;二是中國特色檢察制度反映著檢察公益訴訟的制度基礎和職能屬性;三是訴訟制度體現著檢察公益訴訟的實現路徑和制度框架。其次,關于檢察公益訴訟的制度特征。提出我國的檢察公益訴訟在辦案數量、運行模式、價值追求和實際效果等諸多方面,都已經呈現出不同于其他國家的特點,形成鮮明的中國特色。主要體現為:一是黨的領導;二是多部門、多職能協同配合形成合力;三是社會各界和廣大人民群眾的共同參與;四是賦權法律監督機關專門履職;五是訴前程序與訴訟相銜接的獨特程序設計;六是通過辦案參與社會治理。最后,關于檢察公益訴訟的理論體系。提出四點建議:一是深化對時代背景和檢察工作回應新時代實踐要求應有途徑方式的研究,加強對公益訴訟實踐的總結;二是深化對中國特色檢察理論體系的研究,以此為基礎準確把握公益訴訟范圍拓展的方向、標準以及界限;三是以訴權理論為重點,深化對訴訟理論的研究,把握基于私益救濟的主觀訴訟與基于公益保護的客觀訴訟的不同理論基礎和制度特點;四是加強對行政公益訴訟訴前程序的研究,構建與訴訟既相銜接又相對獨立的行政公益訴訟訴前程序制度。
《中外法學》主編、北京大學法學院教授王錫鋅重點就行政公益訴訟檢察的理論基礎作出分析,提出要處理好的四組關系:一是要處理好目的與手段的關系。行政公益訴訟的目的是保護公共利益。在手段與目的的關系上,行政公益訴訟檢察要不斷發展出一整套實現目的的“工具箱”。實踐中已經大量運用的約談、會商、檢察建議等手段,應該得到更充分的重視。在運用這些手段時,檢察機關有更大的程序主導權,也更有利于實現制度目的。二是處理好檢察監督與行政的關系。在檢察監督的啟動上,檢察機關不能一刀切,要充分考慮以下四個因素:第一,存在明確的法定職責;第二,行政機關有不履行該法定職責的事實;第三,行政機關有履行該法定職責的條件;第四,行政機關不履行法定職責的行為已經造成或即將造成公共利益受損害的后果。在檢察監督的手段上,主張遞進適用的順序,例如采用約談—督促函—檢察建議—提起訴訟這樣的“手段升級”。三是處理好監督和落實的關系。提倡檢察監督的“全流程觀”,在程序終結后,建立跟蹤反饋機制,對行政公益訴訟檢察的效果進行“后評估”。四是處理好創新與借鑒的關系,行政公益訴訟檢察的創新,要從我國檢察機關傳統上的幾大檢察的有效做法中總結經驗,也要從國外檢察制度的理論和實踐中借鑒有益的做法。
  (七)關于內設機構改革
  四川大學法學院教授龍宗智認為,去年以來,檢察機關全面推進內設機構改革,成效顯著,但也因為變革較大,遇到一些矛盾和問題:一是新的檢察職能格局與現行制度提供的檢察業務空間存在一定矛盾。刑事檢察與其他三大檢察存在不平衡的現象。二是基層院與上級院機構設置不夠協調。難以避免上級對口部門太多,基層院難以應付的問題。三是專業化辦案機構與辦案組織設置尚不成熟。針對以上矛盾與問題,提出三個方面的建議:一是深化內設機構改革。不急于擴充設置獨立的辦案量較小的內設機構及辦案組織,預留適當的辦案量空間。對市級院進行適度扁平化改革,避免出現基層院一個部門對接三四個市級院部門的情況。二是加強運行機制建設。包括加強辦案組織運行機制建設,相對靈活地設置辦案模式以及調適其與內設機構的關系;完善監督機制和申訴處理機制,重大監督事項分組實施,申訴事項換人辦理;理順跨部門專項業務的指導與上下協同機制;等等。三是內設機構改革后既要防止不作為,也要防止亂作為。堅決杜絕為拼湊業績大量立案、濫用抗訴或者不當宣傳等現象。
  (八)關于案件繁簡分流
  四川省檢察院黨組書記、檢察長馮鍵認為,大多數檢察機關不存在案多人少問題,辦案壓力僅存在于部分類型、部分層級和部分地區之中。推進繁簡分流實質上不是解決案多人少的矛盾,而是為了更好地滿足人民群眾多元司法需求,提高檢察監督質量和效率。這項工作目前主要存在三個問題:一是案件繁簡的區分標準不清晰;二是案件繁簡的分流機制不完善;三是簡單案件的辦案機制不優化。對此,提出五項建議:第一,在檢察人力資源的配置上探索借鑒“二八定律”,利用20%的資源辦理80%的輕微簡單案件,利用80%的資源辦理20%的疑難復雜案件,同步量化考核。第二,明確案件繁簡的區分標準,刑事案件可以綜合考慮案件類型、罪名、量刑、地區差異等因素;民事案件可以是否可能提出監督意見作為區分標準;行政案件可以“法院生效裁判類型”作為區分標準。第三,簡化辦案程序和法律文書。比如,適用簡易程序的民事行政案件,可以考慮將審批權限給部門負責人或員額檢察官行使,使用令狀式、要素式、表格式等簡式法律文書。刑事案件可以考慮將訴訟權利、委托辯護、認罪認罰法律規定等告知文書合一,將起訴書、量刑建議書、適用程序建議書“三書合一”。第四,暢通公檢法辦理簡單刑事案件的流轉通道,推動建立簡單案件集中移送、集中起訴、集中審理“三集中”辦案模式。第五,在辦理簡單民事行政案件過程中,如果相關情形發生變化,應當設置“簡轉繁”的轉換程序。
  (九)關于檢察理論研究工作
《中國法學》總編輯、中國人民大學法學院教授張新寶基于檢察主題法學研究成果跟蹤研究對檢察理論研究工作作出分析和展望。第一,發文數量方面,2015年至2018年間檢察主題發文數量持續增長。針對進一步增加發文數量的建議:一是擴充檢察主題法學研究隊伍,吸引更多法學研究者關注檢察主題的法學研究。二是強化檢察系統的“筆桿子”隊伍建設。三是領導帶頭發表關于自己業務的文章,研究實務、接地氣的問題。四是內外結合,進行系統創新。第二,論文選題方面,堅持緊密圍繞改革熱點以及繼續深化傳統檢察理論與制度進行研究。針對進一步豐富選題的建議:一是密切關注政法改革尤其是檢察制度改革的新情況新問題新使命的選題。二是強化對有關社會公共利益保護、普遍的和特定群體的權利保護問題的研究。三是注重司法檢察政策變化與相關典型案件的經驗總結。四是深入研究中國特色的檢察制度,如不起訴制度中“有罪不起訴”,民事、行政抗訴制度和檢察建議制度等。第三,研究方法方面,呈現出從單一的規范分析方法到規范分析與實證研究相結合的發展趨勢。針對進一步拓展研究方法的建議:一是堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導;二是突出問題意識與問題導向;三是注重法學固有方法的應用;四是關注大數據思維與大數據方法。第四,學術影響方面,隨著發文數量的增長,學術影響持續擴大,尤其是與科研院所的科研合作良好。關于進一步增強學術影響的建議:一是文章要越來越多;二是要出精品成果;三是繼續加強科研合作。
  (作者為最高人民檢察院檢察理論研究所助理研究員;)
 
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